定向金融制裁(Targeted Financial Sanction，TFS)是国家通过限制资金在特定实体或个人之间的“流动性”来达到经济制裁的目的。从实施主体来看，它多是由联合国、美国、欧盟等国际组织或国家对其他国家、实体或个人发起的。主要手段包括禁止金融机构为被制裁对象提供金融服务，冻结被制裁对象的海外资产甚至切断被制裁对象获取和使用美元的渠道等。
实施定向金融制裁是联合国阻断恐怖活动和核扩散活动资金来源的重要措施，也是金融行动特别工作组(FATF)评估各国反洗钱体系有效性的重要指标。
针对FATF在我国第四轮互评中对我国反洗钱工作提出的整改意见，监管部门先后出台一系列规章制度，在《反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》中，将执行外交部指定的定向金融制裁规定为金融机构的法定义务，这对金融机构提出了新的要求，也为金融机构特别是具有跨境业务的金融机构增加了合规风险。如何制裁合规，捷软反洗钱浅谈一二建议，抛砖引玉，请同业参考指正。
一、 金融制裁的定义
根据FATF四十条第六、七条的描述，定向金融制裁的含义是指各国根据联合国安理会关于反恐怖融资和反扩散的相关决议，毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产，直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益。
根据《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》的描述，任何单位和个人应当立即对由涉及国家反恐怖主义工作领导机构认定的恐怖名单、外交部发布的定向金融制裁名单、国务院反洗钱行政主管部门认定的涉恐或洗钱风险名单对象采取反洗钱特别预防措施，包括但不限于禁止与名单中列名对象、其代理人、其拥有或者控制的实体进行任何交易；对列名对象所拥有或者控制的资金、资产采取冻结或者相应措施以限制被列名对象获得资金、资产。这与FATF建议中定向金融制裁的措施基本相同，但名单范围从联合国安理会指定、到国家反恐领导机构+外交部+国务院反洗钱行政主管部门认定其范围有所扩大。
二、国际金融制裁风险的形势以及美国“长臂管辖”现状
放眼国际，金融制裁是当前国际社会重要制裁手段，被联合国等多边机构以及各个主权国家普遍采用。当前，受全球政治经济的影响，制裁合规面临着复杂的国际形势，主要体现在金融制裁常态化、金融制裁范围不断扩大、监管处罚力度不断加强等方面。
目前国际金融市场中，美国作为世界金融和科技的头号强国，以及政治影响力，把定向金融制裁手段及其威力发挥到极致。除了前文（《制裁概览及跨境业务制裁合规建议 —【捷软反洗钱】制裁合规系列之一》）提到的以外国资产管理办公室(OFAC)为核心的制裁体系外，美国通过对环球银行间金融电讯协会（SWIFT）这一跨境金融基础设施的重要影响力，以及拥有纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）美元跨境资金清算系统，保证了其在金融领域的制裁效果，对其他国家的金融机构在提供跨境交易方面构形成强有力的威慑。
近年来，我国企业和个人受美国定向金融制裁的案例也屡见不鲜，2006年，美国财务部以向伊朗的导弹计划提供了帮助为由，将中国长城工业总公司列入资产冻结名单，冻结长城公司在美国的资产；2012年1月美国对与伊朗进行能源业务的珠海振戎公司予以制裁，珠海振戎公司将不能获得美国出口许可及美国进出口银行的信贷支持；2012年7月，美国财政部宣布因向伊朗银行提供关键金融服务而对中国昆仑银行实施制裁，美国政府要求金融机构不得在美国为昆仑银行开设代理行账户，开设昆仑银行账户的金融机构须于10日内将其关闭；2020年8月，美国财政部宣布对香港特别行政区行政长官林郑月娥等11名香港及内地官员实施制裁，据媒体报道，该制裁造成香港当地的银行无法为林郑月娥提供银行账户等金融服务，政府向其发放的薪酬只能使用现金。
俄乌战争之后，西方国家对俄罗斯的金融制裁，从冻结国家资产、银行资产到冻结俄公民资产。随着世界经济进入下行周期，加之中美贸易摩擦，可以预见在未来国际金融制裁合规形势将会越来越严峻，这对拥有跨境业务的金融机构提出了新的挑战。
三、金融机构制裁合规的工作内容
在制裁合规工作开展过程中，需要进行客户身份识别、尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、制裁风险评估、制裁名单筛查、制裁控制措施、员工培训、制裁体系审计与检测等工作，与反洗钱工作体系有很高的重叠性。
但是二者之间仍存在明显差别，主要体现在：
1、管控目标不同，制裁合规管控目标是金融机构母行及营业地政府部门命令明确要求的金融制裁对象，反洗钱工作的管控目标是金融机构识别可能存在上游犯罪非法收入的对象。
2、管控重点不同，制裁风险主要管控重点是对客户和交易相关要素进行制裁名单筛查，禁止交易；洗钱风险管控重点是客户尽职调查、交易监测，对客户全生命周期洗钱风险评估管理等——洗钱风险管控也有名单筛查（例如国际政要、历史涉案、刑事协查等），但主要是作为其洗钱风险程度的影响因子，其控制措施不大相同。
目前各金融机构完成制裁合规义务的工作内容是：了解你的客户、获取全面信息；实时监测所有客户及其交易信息是否涉及法定制裁名单主体，并在制裁名单变动时对所有客户及特定交易对象开展回溯性调查；对确认命中制裁名单的对象采取禁止交易、冻结(或限制获得)资金及资产等措施。
制裁名单日常筛查工作如下：
01
金融机构建立法定须遵守的制裁名单库，设置名单匹配规则并及时更新和维护。
02
在开户前、交易前、信息变更前，运用信息系统实现制裁名单自动匹配客户、关联人及对手信息预警；并在制裁名单调整后及时开展回溯性筛查预警，然后处理系统中的制裁预警待办任务，完成制裁名单匹配的最终调查确认。
03
金融机构在确认客户信息与制裁名单相匹配时，根据内控制度，对目标客户采取禁止交易冻结资金等措施，并将有关情况报告相关政府监管部门。
四、金融机构制裁合规建议
（一）使用完善的名单库和信息工具
及时获取金融制裁名单是金融机构履行制裁法律义务的必然要求。制裁名单库是金融机构履行金融制裁义务的依据，在整个金融制裁机制中起基础作用。金融机构需结合境内外制裁形势，结合自身业务风险情况，建立适合本机构的制裁名单库。
如境内金融机构在办理业务时可以主要关注联合国综合制裁名单、外交部制裁名单、FATF的高风险地区建议，和我国有权机关发布的定向制裁名单。当金融机构涉及跨境业务、有境外分支机构或者代理机构时，应及时关注本金融机构的境外分支机构，其业务所在地关于制裁的规定，特别是应关注涉及美国、欧盟等存在长臂管辖的相关制裁名单，防止制裁名单库覆盖不全面的问题。
（二）制裁名单筛查与业务流程相融合
金融机构应根据不同的业务详细规范制裁名单筛查系统在匹配信息和模型、分级流程管控标准、特别事项审批程序、筛查预警内容等配置。金融机构各业务部门根据自身业务开展情况进行制裁合规工作解析并融入到各部门业务制度或操作规程中。
在客户准入阶段，制裁名单筛查应主要关注客户本身的风险情况，建议对客户名称、注册地，法定代表人信息，受益所有人信息，实际控制人或控股股东信息，授权办理人信息以及其它关联方（包括50%原则受制裁的母公司）。
在交易筛查阶段，制裁名单筛查除了筛查客户相关信息外，还应该对交易对手信息，交易渠道信息、交易中间代理机构信息（如涉及）以及其他交易信息进行名单筛查。针对不同类型的业务根据业务实际情况设计筛查具体内容。
如银行承兑汇票业务中，建议除一般筛查内容外，还应该把申请出票人，收款人和最终持票人纳入筛查范围。
在相关凭证部分的审查，金融机构也应针对本业务的特点审核合同约定的各项可能涉及制裁的内容。
如跨境货物运输业务中，建议审核货物来源、运输方式、运输路径、结算方式和其他关联方等是否涉及制裁名单或洗钱高风险国家，货物运输轨迹通过航运权威机构的航线追踪系统进行实时追踪，充分降低合规制裁风险。
只有将制裁合规名单筛查充分融入业务流程的每个细节，才能充分发现制裁合规风险点，以规避风险。
（三）制裁名单确认后的管控措施
对确认客户或者交易涉及制裁名单，需要在金融机构尽职调查了解客户制裁风险情况后，根据内控制度进行分级控制。
如确认相关客户或交易涉及联合国制裁名单，建议金融机构应立即按照制裁决议要求采取相应控制措施，包括但不限于对制裁对象拥有或控制的资产进行冻结、停止相关金融服务等，并向监管机构进行报告，在未接到联合国及有关部门的解除制裁的审批前不进行擅自解除采取的制裁措施。
（四）定期评估制裁风险并制定对应的应急预案
金融机构应定期开展境内外制裁合规形势研判活动，持续追踪国内、国际主要制裁组织相关政策和制裁名单，定期或不定期开展本机构制裁风险评估。在评估中，金融机构除了评估本机构业务、客户的风险敞口之外，还应该了解本机构和分支机构本身直接面对的被制裁风险，并了解梳理自身涉外账户特别是涉外账户资产规模和交易情况。
在得到评估结论之后，金融机构应制定不同风险级别的制裁风险应急预案，以应对可能存在的制裁风险。预案应考虑本机构、分支机构以及工作人员受到境内外制裁合规监管或者相关机构的检查或处罚情况，纳入境内外制裁机构名单可能对金融机构带来制裁声誉损失的情况，本机构因为涉及制裁风险事件导致资金被冻结的情况。制裁风险事件应急预案应明确风险事件发生时具体负责的经办部门、内部报告标准内容以及风险事件处理标准流程。
小结
总体来说，金融机构应健全制裁合规管理工作流程，明确制裁名单筛查的工作要求，确定风险事件发生时的标准工作程序，提高金融机构制裁风险管控的有效性，以规避制裁风险对金融机构本身造成的经济损失和声誉影响。
关注公众号获取更多优质内容
