9月5日晚，中国人民银行发布其会同外交部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局共同制定的《反洗钱特别预防措施管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。作为《反洗钱法》中特别预防措施的配套办法，明确了名单监控的范围和执行、金融机构和特定非金融机构的义务和责任等内容。

一、办法发布的国际背景

2019年4月，FATF发布了我国第四轮反洗钱互评估报告，其中定向金融制裁方面两个指标均未达合规。经过三年的后续措施，FATF发布《中国第四轮反洗钱互评估第3次后续报告》，建议6（与恐怖主义和恐怖融资有关的定向金融制裁）和建议7（与大规模杀伤性武器扩散及扩散融资相关的定向金融制裁）仍被评为部分合规。

目前我国正在积极准备迎接第五轮FATF互评估，为了解决第四轮互评估中存在的问题，《办法》的出台弥补了缺乏法律依据和范围不足的问题。《办法》第一条将预防洗钱、恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资作为制定办法的目的，而《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》中仅包含洗钱风险和恐怖融资风险；《办法》第二条也将义务主体从《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》中规定的“金融机构和特定非金融机构”变更为“任何单位和个人”。 另外新的《洗钱风险自评估指引（征求意见稿）》中除了洗钱风险和恐怖融资风险外，也将规避定向金融制裁风险纳入了评估。

二、特别预防措施名单分类

《办法》中关于需要采取特别预防措施的对象与《反洗钱法》第四十条第一款的内容一致：

（一）国家反恐怖工作领导小组认定并由其办公室公告的恐怖活动组织和人员名单；

（二）外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单；

（三）中国人民银行认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单。

金融机构应紧密关注对应有权部门发布的最新名单，及时更新内部特别预防措施名单库。【捷软反洗钱】关注到中国人民银行官网-反洗钱局-风险提示与金融制裁栏目已按照最新的名单分类进行了调整，具体参考页面。

  http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135267/index.html 

（一）名单范围

根据《办法》三类名单范围，匹配有权部门发布的现有信息，具体如下所示，后续需要持续关注是否会发布新的名单或发布名单的方式和内容更加标准化。

1、恐怖活动组织和人员

我国成立反恐怖主义工作领导机构，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第十三条“国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构对于需要认定恐怖活动组织和人员的，应当向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请”，目前我国公安部门发布过第一二三批恐怖活动组织和人员名单， 人行官网也转发了这三批名单。

2、金融制裁组织和人员

除人行网页公示外，金融制裁名单可在外交部官网查看外交部通告，获取地址：在外交部官网-政府信息公开-主动公开内容类别-执行安理会决议通知（网址：

https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/jytz/ ）。

3、具有重大洗钱风险的组织和人员

目前在“中国人民银行会同有关机关认定的重大洗钱风险组织和人员名单模块”下并没有具体的名单。

实际应用中，《关于加强外逃人员名单监测和可疑交易报告工作的通知》（银办发〔2015〕135号）国际刑警组织中国国家中心局公布的国际追逃追赃红色通缉令名单以及国际刑警组织中国国家中心局今后新公布的国际追逃追赃红色通缉令名单，是否需要按照特别预防措施名单进行管理，需要向当地监管部门予以确认。或者在征求意见阶段提出意见。

（二）特别预防措施与名单筛查对比

《办法》发布后，很多金融机构从业人员可能会有疑问，预防措施的名单内容和此前名单监控的名单内容有什么区别？【捷软反洗钱】综合行业内的解读和看法，认为主要区别为发布权威性不同及管控要求不同。

金融机构原来执行的名单监控的对象主要参考《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》（银反洗发〔2018〕19号）第四十八条规定的反洗钱和反恐怖融资监控名单，包括:

（一）公安部等我国有权部门发布的恐怖活动组织及恐怖活动人员名单；

（二）联合国发布的且得到我国承认的制裁决议名单；

（三）其他国际组织、其他国家（地区）发布的且得到我国承认的反洗钱和反恐怖融资监控名单；

（四）中国人民银行要求关注的其他反洗钱和反恐怖融资监控名单；

（五）洗钱风险管理工作中发现的其他需要监测关注的组织或人员名单。

与2025年的《办法》相比，2018年的《指引》多两类名单，即第三类“其他国际组织、其他国家（地区）发布的且得到我国承认的反洗钱和反恐怖融资监控名单”和第五类“洗钱风险管理工作中发现的其他需要监测关注的组织或人员名单”。目前第三类主要是FATF公布的高风险和应加强管控的国家或地区，第五类则主要是金融机构在履行反洗钱职责时，发现的具有洗钱风险的名单，主要是自定义名单和国际政要名单。《办法》中需要采取特殊预防措施的对象主要是我国有关部门发布的或者得到我国承认的组织和个人，即主要针对实体，不针对地区、港口、城市、船只、运输器等对象，因此第三条和第五条未纳入需采取特殊预防措施的对象中。

另外可以看出，《指引》主要执行者为金融机构，为实现特定洗钱和恐怖融资风险管理的要求进行名单监控，后续参照可疑交易进行上报。但《办法》对金融机构、特定非金融机构及其他单位及个人均有管理要求及违规处罚标准，其适用面更大范围更广。

三、金融机构义务及履职建议

《办法》中第三章明确了金融机构和特定非金融机构的义务主要包括以下内容： 

对比现有名单筛查的工作机制来看，与《办法》提出的履职义务有较大的重合。对金融机构来说，建议从以下几个方面优化特别预防措施的履职义务。

（一）内控制度

金融机构关于名单的现有内控制度多围绕名单筛查搭建，《办法》正式出台后，需根据要求明确特别预防措施的相关内容，包括但不限于：对象、采取的措施、流程、报告义务等。流程需要包括识别-处理-确认/排除，若“确认”命中后的处置意见，如如何告知客户被采取了反洗钱特别预防措施、原因、具体的措施，并需表明若客户有异议，申诉时如何处理等，最好形成标准话术，方便业务人员沟通。

（二）服务协议

因金融机构有告知义务，同时对客户的事前告知可以免去许多纠纷，金融机构可在与客户的合同/服务协议中明确关于采取特别预防措施的条款，如列明《反洗钱法》条款并根据规定将客户与第四十条第一款规定的名单进行匹配；若客户真实命中名单金融机构依照法规要求可以采取的措施；客户若对采取的措施有异议，如何申诉；客户若对名单有异议，如何申请复核、除名、行政复议等；若客户需要支付基本开支及其他必需的费用，需要如何做等。

（三）管控措施

通常名单厂商提供的名单数据覆盖全球各类政府和组织发布，不仅仅是《办法》中规定要覆盖的三款内容，金融机构需要对采购名单库设置启用范围和进行风险分级，并根据风险等级采取相应的管控措施，如分为特殊管控、高风险、中风险、其他风险四个等级名单，将《办法》中规定的名单细类评为特殊管控名单，对应的管控措施包括：停止金融服务、停止提供资金和资产、调高风险等级（最高）、上报可疑交易报告、上报人行（只进行标记，不通过系统上报）、上报公安部和国安部（涉恐名单，只进行标记，不通过系统上报）等。被标记的客户需进行24小时内报告的交易监控，当资金、资产发生变动时，需要上报变动报告。高风险名单可包含2018年《指引》中的第三条和第五条要求，各金融机构的国际业务还可根据自身制裁风险防范策略考虑是否需要将国外制裁名单纳入高风险名单。中风险、其他风险名单主体作为客户风险提示因素，按照内控制度规定执行即可。

（四）报告要求

对特别预防措施的名单客户执行动态管理机制，除预防措施执行时的报告（内容需包括主体信息、措施类型、被限制资金或资产明细等，确保监管部门掌握措施执行全貌）外，在限制期间若资金资产发生变动（如产生利息、收到应收款项），需在变动后 24 小时内报告央行，说明变动情况、金额及当前资金资产余额，避免因信息滞后导致监管盲区。

《反洗钱特别预防措施管理办法》是落地实施新反洗钱法核心义务的重要文件，是我国反洗钱、反恐怖融资及反扩散融资领域立法精细化、操作具体化、监管协同化的突出体现。金融机构应密切关注更细节指引的发布，调整风险管理策略，切实履职。