【捷软反洗钱】看系列之二：

从第四轮FATF互评估结果（截止2022年7月）看中国反洗钱趋势

FATF官网7月11日更新了互评估报告（MER）的最新结果表，根据2012年FATF四十条建议并使用2013年评估方法论，从2014年至今已经完成全球129个司法管辖区的反洗钱有效性评估和技术合规性评级。

FATF互评估是干什么的？对中国反洗钱趋势有何影响或借鉴意义？——捷软反洗钱来八卦下它的前世今生。

一、金融行动特别工作组(FATF)

为应对日益关注的洗钱问题，1989年在巴黎举行的七国集团峰会成立了针对反洗钱的金融行动特别工作组(FATF),到目前由37个成员司法管辖区和2个区域组织组成，代表了全球所有地区的主要金融中心。FATF是全球洗钱和恐怖主义融资监管机构，作为政府间组织，制定防止非法活动所得的国际标准,采取协调一致的全球应对措施来预防有组织犯罪、腐败和恐怖主义，并不断加强其标准以应对新风险，如随着加密货币的普及而蔓延的虚拟资产和虚拟资产服务提供商(VASP)监管，以及特定非金融机构（DNFBP）监管。

通过其九个FATF风格的区域机构(FSRB)，FATF汇集了一个由205个司法管辖区组成的全球网络，每个司法管辖区都承诺在最高政治层面实施FATF建议。FATF对各国进行监督，以确保它们全面有效地执行FATF标准，并对不遵守的国家追究责任。

注：FATF制定反洗钱反恐怖融资的全球监管标准，并对各国监督执行，一旦被FATF公开列入黑名单、灰名单，全球金融机构与这些司法管辖区的交易往来都需要更加严格的审查，为其国际贸易和跨境金融带来极大的不便，实际上产生了类似于金融制裁的后果，所以FATF的影响力巨大。

二、FATF开展的互评估

FATF互评估是深入分析打击洗钱和恐怖主义融资措施的实施和有效性的国家报告。互评估是同行评审，来自不同国家的成员评估另一个国家。互评报告深入描述和分析了一个国家防止滥用金融体系犯罪的制度，并为该国进一步加强其制度提出了重点建议。

1990年首次发布反洗钱《四十项建议》后， 1991年9月FATF在第二届年会上建立互评估工作机制，随即对成员国开展第一轮评估，至1995年完成。

1996年，总结第一轮互评估经验的基础上，FATF对《四十项建议》的内容进行修订，提出新的国际标准。同时，FATF依据新标准对成员国开展第二轮互评估。

2003年再次修订的《四十项建议》，与相继发布的另外9项《关于恐怖融资的特别建议》一起（简称“40+9”建议），成为新的国际标准。2005年6月，FATF对成员国开展第三轮互评估。

2012年2月FATF发布了新的打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的四十条建议，强调有效性、引入风险为本方法、国家洗钱风险评估等措施。2013年制定FATF建议合规性和 AML/CFT 系统有效性评估方法。2014年5月，FATF正式启动第四轮互评估，将涉及190多个国家和地区。

2022年4月19日，FATF发布了《全球FATF标准执行报告》《FATF第五轮反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资合规性及有效性评估方法》和《FATF第五轮反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资评估程序》，将在第五轮国际互评估中正式启用，主要变化包括：一是将评估周期由10年压缩至6年；二是更加注重风险和基本国情；三是更加重视有效性执行情况；四是明确常规和强化后续程序，进一步提高透明度和一致性；五是通过评估报告中建议措施和完成期限推行结果导向。

FATF的互评估有两个基本组成部分：有效性、技术合规性。

●互评估的主要组成部分是有效性（评估11个直接结果）。这是被评估国实地考察的重点。评估小组需要证据证明被评估国家的措施正在发挥作用并取得了正确的结果。对每个国家的期望会有所不同，这取决于它所面临的洗钱/恐怖主义融资和其他风险。为确保评估的一致性和公平性，FATF制定了一套详尽的评估方法。

●技术合规性评级是互评估的一部分（评估40条建议履行）。被评估国必须提供有关为打击洗钱、恐怖融资、核扩散融资而制定的法律、法规和任何其他法律文书的信息。这曾经FATF的主要关注点，但经验表明，只有书本上的规律是不够的，现在主要关注的是有效性。

FATF通过互评估不断识别和审查对国际金融体系构成风险的战略性AML/CFT缺陷的司法管辖区，并密切监控其进展。FATF的国际合作审查小组(ICRG)负责监督这一过程，并根据司法管辖区风险情况公开列入FATF的黑名单、灰名单。当出现以下情况之一时，即考虑审查进入风险司法管辖区：

1、不参与FSRB或不允许及时发布互评估结果；

2、由FATF成员或FSRB提名，引起注意的特定洗钱、恐怖主义融资或扩散融资风险或威胁；

3、互评估成绩不佳，出现以下情况之一：

●技术合规性评级具有20个或更多的不合规(NC)或部分合规(PC)；

●核心技术合规性评级（建议3、5、6、10、11、20）出现3个或更多被评为不合规(NC)或部分合规(PC)；

●11项有效性评估中出现9项及以上低或中等水平（至少有两个低）；

●11项有效性评估中出现6项及以上低。

因互评估结果而进入ICRG审查程序的司法管辖区有一年的观察期，可与FATF或FSRB合作，在公开列入和正式审查之前解决缺陷。

注：所以互评估结果直接影响国际评价和列入黑名单、灰名单。FATF还可以根据互评估结果，取消相关国家FATF成员国地位，使得相关国家丧失利用金融力量参与全球治理的机会。

三、FATF互评估的流程

根据官方的介绍，完整的一个互评估需要长达18个月的时间。此过程的10个阶段如下：

1、评估员培训。FATF 组织定期培训，就FATF建议和FATF评估方法对经验丰富的国际专家进行培训。不限于来自FATF国家的评估员，所有属于FATF全球网络的国家和FATF式区域机构和FATF观察员组织都可以提供专家进行评估。

2、被评估国家培训。FATF为被评估国家的代表组织培训，以便他们知道在此过程中需要提供和展示什么。

3、评估员的选择。FATF从训练有素的评估员库中选择评估小组的成员。团队的组成取决于评估所需的专业知识，包括语言和法律背景。评估员由FATF主席任命，评估国在遴选方面没有发言权。

4、技术合规性评级。该国提供有关其法律和法规的信息。评估员分析这些信息，检查是否符合FATF建议所要求的所有法律法规。此分析大约需要4个月，如果需要翻译或其他文件，有时会更长。分析后，评估人员会生成一份报告草案，其中包含所有40项建议的技术合规评级。

5、范围界定。在准备有效性评估和现场访问时，评估人员会进行初步范围界定工作，以确定现场访问的重点领域。考虑的因素包括威胁、脆弱性和风险的类型、经济类型、金融和其他部门的规模类型、政治稳定性和承诺、法治以及国家打击洗钱、恐怖融资、核扩散融资系统的成熟度。

6、实地考察。评估员前往该国进行实地考察。该国需要提供有关其系统在FATF方法论涵盖的所有11个领域的有效性的信息。在现场访问之前，被评估国家提供了有关其系统有效性的信息，以帮助讨论。

7、报告起草。现场访问后，评估人员完成互评估报告，其中包含有效性和技术合规性评估的结果。被评估国家有机会对报告草案发表评论，并与评估人员进行面对面的会谈。该报告还由独立审阅者进行审阅。但评估员是唯一决定报告文本和最终提议的有效性和技术合规性评级的人。

8、全会讨论。评估员在 FATF 全体会议每年举行的三场会议之一中向其提交报告草案。全体会议将讨论评估员的调查结果和建议的评级。需要成员之间的共识（除了没有投票权的被评估国）来否决评估员的任何调查结果和评级草案。

9、最终质量审查。在全体会议批准后，FATF全球网络内的所有国家都将审查报告的技术质量和一致性，然后再在网站上发布，这通常是在全体会议批准后两个月。

10、后续程序。报告通过后，要求各国解决报告中指出的缺陷。所有国家都接受评估后的持续监测。包括基本合规在致力于解决剩余少数缺陷国家改进的常规报告，和给解决关键缺陷进展不足的国家发出公开警告。

四、第四轮互评估整体的情况

按照第四轮互评估的程序第90条规定：

当出现下列四种情况之一则被认定为反洗钱和反恐怖融资体系存在重大缺陷，须进入强化后续程序（5年内提交3份后续报告FUR）；否则即通过互评估进入常规后续程序（3年后提交1份后续报告FUR）。

●技术合规性评级出现8个及以上“不合格”或“部分合规”；

●核心技术合规性评级（建议3、5、10、11、20）出现1个及以上“不合格”或“部分合规”；

●11项有效性评估出现7个及以上“低”或“中等”；

●11项有效性评估出现4个及以上“低”；

（一）首次达标的先进国家地区20个

在已经完成评估的129个国家地区中，首次评估即达标，进入常规后续程序的只有20个，如下表（英文名排序）：

（二）有效性评估的4项困难

129个司法管辖区11项有效性评估的结果分布表如下：

HE：高水平有效-需要小的改进。

SE：实质性有效-需要适度改进。

ME：中水平有效-需要重大改进。

LE：低水平有效-需要根本改进。

其中有四项的高水平有效评估为0（黄底色），可见在这四个方面全球合规都存在困难：监管金融机构、DNFBP和VASP遵守与其风险相称的反洗钱/反恐融资要求；金融机构、DNFBP和VASP充分应用与其风险相称的AML/CFT预防措施，并报告可疑交易；获得法人实益所有权信息；对洗钱犯罪起诉判罚。

另外在反恐怖融资和核扩散融资方面，中低评级也都较多。

（三）技术性评级的10条常见不合规

129个司法管辖区40条技术性评级的结果分布表如下：

C：合规

LC：大部分合规——一些小缺点。

PC：部分合规——存在中等缺陷。

NC：不合规——存在重大缺陷。

NA：不适用——由于国家的结构、法律或体制特点，不适用。

评级不合规超过10个国家地区的涉及十条建议（黄底色），除了恐怖融资、核扩散融资之外，集中在非营利组织、特定非金融行业（DNFBPs）、新技术（如VASPs）、法人透明度和受益所有人等方面。高风险国家和处罚方面也有较多的部分合规和不合规。

五、第四轮互评估中国的情况及反洗钱发展趋势

（一）中国互评估情况——整体不足，核心5项建议超过美国

中国2005年1月成为FATF的观察员，在接受了第三轮互评估后，于2007年6月正式成为FATF成员国，由于存在不少未达标领域，FATF对中国实施了较严格的后续措施，两年间中国先后五次向FATF提交详细后续报告，从2009年6月起才开始按照正常程序每年向FATF提交一次报告，至2012年结束互评估时共提交了8份改进情况报告，并最终于2012年获得FATF认可达到第三轮互评估标准。

2018年FATF对中国启动第四轮互评估，2018年7月9日至27日,完成了对中国的现场评估工作，来自国际货币基金组织(IMF)、亚太反洗钱工作组(APG)、欧亚反洗钱与反恐怖融资活动工作组(EAG)、金融行动特别工作组成员国的9名专家组成评估小组，现场访问了北京、上海和深圳三地，与100多家成员单位900多名代表进行了面谈。2019年4月17日，FATF向全球发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，中国进入了强化后续流程。

美国在2016年12月发布了互评估报告，进入了强化后续流程，对比中美的互评估结果，中国的进步还是非常明显。在11项有效性评估中，主要是特定非金融行业履职、法人透明其所有所有人得了低效，以及反恐怖融资、核扩散融资4个低效，以及4个中等有效，超过了进入常规后续程序应低于7个及以上“低”或“中等”达标的要求。

在40条建议技术合规评级中，中美有16项相同评级、中领先7项、美国领先17项，尚有一定差距，主要是反恐怖融资、核扩散融资、以及监管部门的权力和执行。但在必须达标的5项核心建议中，中国仅有一项不达标部分合规，而美国有两项。具体在R.3洗钱罪（中国PC）、R.5资助恐怖主义罪落后美国，在R.10客户尽职调查（美国PC）、R.11记录保存、R.20报告可疑交易（美国PC）都高于美国，说明十来年中国的反洗钱进步。

2019年互评估报告获通过后，中国处在强化后续进程，在2020年9月提交后续报告，重新评级改进两项：

●建议 26（金融机构的监管和监督）——从部分合规到基本合规

●建议 34（指导和反馈）——从部分合规到大体合规

并将建议 15（新技术）的评级从部分合规升级为基本合规。

在2021年10月提交后续报告，重新评级改进六项：

●建议3（洗钱罪）——从部分合规到基本合规

●建议8（非营利组织）——从部分合规到大部分合规

●建议16（电汇）——从部分合规到大体合规

●建议18（内部控制和国外分支机构和子公司）——从部分合规到合规

●建议29（金融情报单位）——从部分合规到基本合规

●建议38（司法互助：冻结和没收）——从部分合规到合规

目前40条技术合规性评级中，中国合规9条、大部分合规22条、部分合规3条（R6与恐怖主义和资助恐怖主义有关的有针对性的金融制裁、R12政治公众人物、R35处罚）、不合规6条（R7与扩散有关的有针对性的金融制裁、R22DNFBPs客户尽职调查、R23DNFBPs其他措施、R24法人的透明度和实益所有权、R25法律安排的透明度和实益所有权、R28DNFBP的监管），超过了常规后续PC+NC低于8个达标的要求。

（二）中国反洗钱发展趋势

第四轮互评估报告FATF对中国反洗钱工作提出五方面的问题：

1.相对于金融资产的规模，反洗钱处罚力度不足。

2.对特定非金融行业反洗钱监管有待提高。

3.法人受益所有权信息透明度不足。

4.执法部门侧重洗钱上游犯罪，相对忽视洗钱犯罪。

5.在执行联合国安理会定向金融制裁决议方面存在缺陷。

从两次后续报告，以及近三年国内监管趋势来看，中国的反洗钱检查、处罚力度明显提升，虽然执法检查受疫情影响，但年罚金预计将持续超过5亿。

对特定非金融行业的反洗钱义务法规和检查要求将进一步落实。

法人受益所有权信息透明共享的机制正在磋商建设。

随自洗钱入罪，专项打击洗钱犯罪和判罚会进一步加强。

对反恐怖融资、反核扩散融资的规定将进一步细化强调。

40条技术性评级达标进入常规后续程序相对容易，11项有效性达标的工作难度更大，需要更大努力。2022年3月人民银行召开2022年反洗钱工作电视会议，其回顾2021年工作人民银行与最高检联合发布了惩治洗钱典型案例、最高法依法严惩洗钱等犯罪案件1.3万件、公安部持续开展“断卡行动”及打击洗钱团伙行动、银保监会对金融机构采取反洗钱处罚措施、人民银行与市场监管总局联合发布《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（征求意见稿）》、就能对中国未来反洗钱趋势略寻端倪。

对金融机构而言，目前暂缓的2021年1号令《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》将来落地执行，是很大的挑战；正在修订的《反洗钱法》将扩大处罚情形、提高处罚上限。尤其是配合应对央行倡导建立“风险评估+执法检查”双支柱监管框架，需要对洗钱风险自评估工作高度重视，科学合理的评估风险、留存证据，以风险为本的开展洗钱风险管理工作，以面对监管部门的双支柱合规要求和协助打击洗钱、恐怖融资、核扩散融资获得显著成效——毕竟全球都是有效性评估作为重点。

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