FATF发布葡萄牙反洗钱反恐怖融资互评估报告

来源：论根本策    2017-12-16

当地时间2017年12月11日，金融行动特别工作组(FATF)正式发布葡萄牙互评估报告。该报告总结了葡萄牙政府在遵照FATF《新40项建议》标准执行反洗钱反恐怖融资政策的质量与水准，并指出葡萄牙拥有了健全有效的反洗钱反恐怖融资法律框架制度，但其特定非金融行业和职业(DNFBP)的风险管控以及法人企业(含法律安排)透明度及受益所有人信息登记等方面仍有待提高。

本次2017年葡萄牙互评估工作，由6位来自其他国家央行的专家协作完成，评估过程亦包括了2017年3月28日至4月13日期间的现场部分，这也是继2006年互评估之后，葡萄牙接受的第二次全面评估。与上次评估结果对比，葡萄牙在技术合规性和有效性方面的评级均取得了相当显著的进步。

2006年 FATF 的互评估曾发现，在当时，葡萄牙未能针对跨境及境内电汇交易建立反洗钱反恐怖融资法律框架以明确报告义务，亦未能采取风险为本的监控措施和惩处手段。同时，葡萄牙此前也未能建立有效的风险管理体系来确定潜在客户(或实际控制人)是否为政治公众人物(PEP)，且未明确区分国内以及国外PEP。除此之外，在执行联合国安理会制裁决议和资产冻结方面也仅达到部分合规的水平。在上一轮，也就是2006年互评估后，葡萄牙虽未被列入后续特别关注国，但其仍需自2008年开始每两年提交一次互评估跟进报告。

2017年 FATF 评估结果则显示，经过十年来的努力，葡萄牙在打击洗钱和恐怖融资方面长效斐然。经过评审，葡萄牙在40项技术合规性指标中，有12项达到完全合规、另有22项达到了大致合规的水准。同时，在11项有效性评估指标方面全部取得了中等有效及以上的水平 -- 但并无指标达到高水平有效。

葡萄牙位于欧洲西南角，与大西洋接壤，北部和东部与西班牙分界，有两个列为自治区的大西洋群岛 -- 亚速尔群岛和马德拉。葡萄牙人口约为1,050万，2016年国内人均生产总值为 30,601美元，12月失业率为10.5％(处于欧洲地区中等水平：希腊23%、捷克2.3%)。至今，该国已发展出以服务业为主，尤以旅游业为重，多样性发展的经济形态。近年来，葡萄牙的房地产业正在高速发展。

现存的欧洲国家当中，葡萄牙是殖民历史最为悠久的国家。巴西，北非等国出于殖民历史及葡语使用的原因，至今仍与葡国保持非常活跃的商业往来。葡萄牙于1986年以来成为欧盟成员国，自那时起，该国便开始基于欧盟以及本国的法律框架建立了反洗钱反恐怖融资制度。

2008年金融危机后的葡萄牙处于经济恢复期，其金融系统较为脆弱，面临着被跨国犯罪组织利用的风险 。由于其处于经济状况低谷，葡萄牙推出了诸多措施吸引各国投资，慢慢出现了被外国高层腐败所得滥用的潜在风险。同时，出于其独特的地理环境，葡萄牙是从拉丁美洲和西非向欧洲其他国家贩运毒品的入口，涉及较高的非法资金转移、国际有组织犯罪和人口贩运等风险。此外，葡萄牙与世界各地的葡语国家的密切联系，支持其发展的同时也助长了商品和资金的非法流通贸易。虽然葡萄牙暴力犯罪率相对较低，但包括欺诈在内的网络犯罪数量却悄然的逐年增加中。

在葡萄牙2015年发布的洗钱和恐怖融资风险国家评估报告中，涉税犯罪、毒品交易、欺诈和腐败是其主要的洗钱犯罪集中领域。马德拉自贸区的离岸信托，和以吸引投资为目的的黄金居留签证计划(Golden Visa Program)均成为了涉及腐败和公职人员清洗犯罪所得的高风险领域。

从行业特点看，特定非金融行业和职业在葡萄牙非常的活跃。互评估报告指出监管机构在匿名转帐、非正式汇款系统、受益所有人信息和无记名证券方面的风险控制较为薄弱。同时葡萄牙当局亦缺乏足够的反洗钱反恐怖融资之监管资源，评估专家认为这也是一种风险 。

在恐怖融资风险方面，葡萄牙国家风险评估认为主要集中在伊斯兰组织和分裂主义运动，但总的来说恐怖融资风险水平被认为还是较低的。

根据本次互评估报告的执行摘要，葡萄牙的反洗钱和反恐怖融资风险管控体系呈现出以下特点。

风险识别和意识方面，葡萄牙通过国家洗钱风险评估(National Risk Assessment, NRA)合理认识到本国在涉税犯罪、毒品和欺诈方面存在主要洗钱风险。但是，FATF 评估小组认为葡萄牙的国家洗钱风险评估应在以下方面进行提高：覆盖如非营利组织(NPO)等特定行业的风险评估；提高国家层面的协调以提高数据可靠性 ；甄别发现新兴金融犯罪类型(如网络犯罪)；将注册于马德拉自由贸易区的信托纳入洗钱风险评估的一部分等。

评估小组认为葡萄牙监管近期在立法层面解决国家洗钱风险评估中发现的问题是恰当的。葡萄牙2015年成立协调委员会，负责该国反洗钱，打击资助恐怖主义和反扩散融资措施的总体政策协调和实施，责任包括改进收集和维护统计数据和建立受益所有权信息登记，并为各方有效协调提供平台。

此外，葡国对来自特定司法管辖区的投资有合理认识，通过关注特定司法管辖区、银行间可疑交易问询、交叉分析等方式对可疑和高风险资金来源进行追索。但是银行业和其他特定行业，如房地产代理和高价值商品交易商，却未能配合履行资金来源调查之义务。尤其指出葡萄牙黄金居留签证计划涉及较高房地产投资洗钱风险，在银行和地产商层面，对交易透明度和甄别投资者财富来源存在缺陷。

在打击洗钱和恐怖融资为目的金融情报方面， 葡萄牙能够有效地收集信息、使用、以及在监管部门中传递。葡萄牙在国际信息交换方面亦非常配合，一起西班牙当局收到调查委托书的案件与葡萄牙提交的资料吻合，经过包括交流金融情报在内的密切合作，葡萄牙方面的犯罪资金被冻结，后证实与西班牙发生的互联网欺诈所得的犯罪收益直接相关。

葡萄牙本国金融情报部门对可疑交易报告和现金交易报告进行收集和传播，建立了可疑供执法机构直接访问的数据库，刑侦数据库亦较为完善，并为举报者提供了在线平台 。葡萄牙金融情报部门的可疑交易信息能够及时提交国家海关与税务局(Tax and Customs Authority)、国家反腐局(National Unit against Corruption)、葡萄牙禁毒署(National Unit against Drug Trafficking)、里斯本反恐局和国家其他的反恐机关(Lisbon Directorate and the National Counter-terrorism Unit)。在2012年至2015年期间，大约45％左右的可疑交易报告被移送海关与税务部门、29％的则提交给检察部门，另外，还有25％ 被予以了冻结交易。

葡萄牙在特定非金融行业的监管领域，如旅游博彩业，针对超过2,000欧元博彩筹码交易必须向金融情报部门报送、海关部门则将对超过10,000欧元的跨境现金进行报送，这些情报与可疑交易报告在金融情报中心进行交叉分析。曾有多位公职人员在赌场提交的交易报告中被发现，并最终认定与腐败案件有关。特定非金融行业和监管部门对可疑交易报告上报逐渐增多，表明了该类机构对洗钱风险认识的提高。但是高价值商品经销商、房地产经纪人和律师等特定非金融行业和职业仍需要增加反洗钱反恐怖融资的参与。

但是，评估人员对向葡萄牙向金融情报中心(FIU)和公共检察机关(Department for Criminal Investigation and Prosecution, DCIAP)进行同时双轨报送可疑交易的做法表示担忧，同时认为对葡萄牙金融情报中心对处理日益增多的可疑交易报告未分配足够资源，部分历史数据分类存在错误。他们建议葡萄牙当局对上报数据进行类型分析，以帮助识别可疑交易模型和趋势。

洗钱行为识别和调查层面，评估小组对葡萄牙进行了积极的评价。多宗洗钱调查起诉相关案件表明了葡国各监管机构对洗钱复杂案件表现了高度关切，各机构对本国主要洗钱风险集中地带也有着统一认识。检察院和中央刑事侦查部门能够与禁毒署、反腐局以及税务和国家海关与税务局开展有效合作。同时犯罪制裁的运用较为合理且具有劝诫性。

评估小组高度赞扬了葡萄牙在执法和监察机关资产没收和冻结方面的能力。近年来，葡国采取包括设立资产追回办公室(Asset Recovery Office, ARO)等一系列行动，追查、冻结犯罪收益。执法机关使用适当的措施和技术来获取的信息，在调查初期采纳资金冻结，采用 “追随资金去向”的方法优先考虑和调查案件，有效地阻止了资产流失。其积极方面有如，

法律框架允许在犯罪调查开始之前暂时性冻结可疑交易资金。可疑交易上报主体有义务对涉嫌洗钱和恐怖融资的交易资金进行扣留，并同时上报金融情报部门和执法机构。执法机构在确认可疑交易报告的48小时内发出交易冻结指令，亦同步展开犯罪调查 。金融情报部门向公共检察机关移送的被确认的案件中，80% 以上能够在两天内确认资产冻结指令。平均每年有22起可疑交易报告导致的洗钱定罪。

扩大资产没收范围，葡萄牙当局开展对申报财产和收入与公开显示的财富之间可疑差异的调查。在大多数正在进行的洗钱案件调查中，对嫌疑人和实体能够追溯到5年前以其名义登记的资产。检察官可以要求扣押这种扩大的没收制度下的被发现的涉罪资产，并且由嫌疑人和/或实体承担举证责任(即必须自证其持有的资金和资产的合法来源)。

评估小组认可葡萄牙的现金披露申报制度，这项规定包括超过10万欧元的现金来自或流向欧盟以外的国家、或在欧盟成员国之间流动、须通过强制性声明表格向海关申报。遗漏申报被定为犯罪、现金金额超过30万欧元的跨境转移则被认为现金走私并触犯刑事犯罪、旅客不能证明现金的来源和目的地、最高3年以下的监禁等。2012-2016年期间侦测到198起因未虚假或隐瞒申报案件，共计37万欧元罚款与没收。

缺陷方面则是葡萄牙监管机构未能提供关于没收资产的数量和价值的统计资料。同时发现近年来没收和处罚非法跨境流通货币的情况呈下降趋势，但这与实际状况中风险趋势却不能完全相符。

恐怖融资在葡萄牙被视为犯罪活动，但葡萄牙迄今尚无针对恐怖融资的定罪。联合国安理会的有关制裁决议可以直接在葡萄牙执行，无需通过欧盟转达。针对打击恐怖融资和扩散融资的定向金融制裁在葡国也已制定相关程序，监管部门在实施和协调执行层面表现了很高的能力。但是，其对非营利组织被恐怖融资利用的认识有限，税务部门仅针对已注册的非营利组织进行税务合规性监察，而保护这些实体免受恐怖融资活动滥用的工作则被认为仅应为检察机关独立负责。

当前，该国的恐怖融资风险主要来自于北非的移民在葡萄牙境内(例如从非洲前殖民地)到中东冲突地区的某些社区的汇款、及外国的恐怖主义战斗人员在从国外激进化后，在葡萄牙伪造文件，从葡萄牙领土飞往中东冲突地区绑架和劫持人质等(如2015年在里斯本国际机场劫机未遂事件)。相关汇款通常透过支付机构、哈瓦拉和/或现金的方式实现资金转移。目前，执法部门正在与葡萄牙银行合作解决哈瓦拉体系有关的风险。

葡萄牙监管机构与他国监管之间的国际合作表现积极协作，可以应要求提供信息，并优先考虑恐怖主义相关的信息互助查询。司法互助和引渡主要作为非正式的合作渠道以外的补充手段。

在洗钱风险预防方面。评估小组对葡萄牙金融监管机构，如中央银行及其他机构的风险意识、防范和补救能力表示认可。葡萄牙金融机构，如大型银行及国际货币价值转移机构(Money or Value Transfer Services, MVTS)有着良好的洗钱和恐怖融资风险意识。但是，评估小组亦观察到一些金融机构(及非金融特定行业)，对受益所有人(beneficial owner)的认识模糊。同时一些机构表明对恐怖融资交易的预防和侦测有困难。

有关法人实体透明度和受益所有人信息方面的情况。法律安排(legal arrangements)在葡萄牙数量较少，信托也仅可由非葡裔在马德拉自由贸易区建立。尽管执法机构没有相应案件，但评估小组对以上机构缺乏受益所有人和控制人信息表示担忧。针对葡境内法人企业，葡萄牙监管要求法律实体在两个月内报告主要披露信息的变化，最新的信息随后将反映在公开平台或在线数据库上，股份转让则需要以公证书的方式执行，并在商业登记处登记后，更新公司的财务账册。同时，减少“休眠”企业也是一项不错的风险控制措施，税务和海关部门以及商业登记处自2014年起撤销登记、解散和清算没有活动迹象或连续两年未公布年度账目或提交纳税申报表的公司。2015年465,865 个法人企业中，有10,147个已被注销。

报告的最后，FATF互评估小组建议葡萄牙应予采取的优先行动计划包括：

制定系统全面的反洗钱反恐怖融资机制体制，以充分解决评估中发现的风险和薄弱环节，包括确定优先事项、执行计划以及需要特别关注的高风险部门、行业和职业。

全面评估与非营利组织和法律安排有关的洗钱和恐怖融资风险，并采取适当的措施应对。

向金融情报机构提供充足的技术和人力资源，使其能够有效履行管理和评估可疑交易报告的责任，并开展数据分析帮助预测和防范新型洗钱模式和犯罪类型。

对特定非金融行业和职业，加强反洗钱和反恐怖融资预防机制的建设，并提高其对可疑交易履职义务的认知。

分配更多资源给非金融行业和职业的监管部门，以监测洗钱和恐怖融资风险。