近年来，国际局势变化莫测，大国摩擦不断，各国首先偏向于运用非武力措施向他国施压，而经济制裁则是其中之一，经济大国将政治、军事领域的因素逐步延伸到金融领域，我国金融机构在开展跨境业务时面临的制裁风险不断增加，需要潜心研究国际金融制裁规则及监管处罚案例，从而提炼出各机构应采取的制裁合规管理架构。

如果要专业理解各类国际制裁法规并应对得当，不仅是制裁名单筛查单个环节，而是非常广泛的系列话题，本篇文章将从国际经济制裁概况、我国颁布的相关法律法规及监管文件、金融机构的应对策略等方面浅谈国际制裁风险管理，将来再展开细节研讨。

一、 国际社会经济制裁概况

经济制裁，是指采用断绝外交关系以外的非武力强制性措施，一般认为，财政、金融、贸易等领域的制裁均属于经济制裁，常见的方式包括：实施贸易禁运、中断经济合作、切断经济或技术援助等①。

纵观历史长河，经济制裁是各国为实现其政治、经济目的或者进行斗争所常使用的工具，它不仅将对外交政策、国家安全产生影响，也是对国内政治需要和经济压力的一种回应。从历史上看，经济制裁手段肇始于英美，并在第一次世界大战、第二次世界大战期间发展完善②。

经济制裁分为全面制裁和定向制裁两类，因为全面制裁的覆盖面太大，不易控制，现在各国各组织倾向使用定向制裁的数量越来越多。

（一）美国制裁

根据美国财政部发布的《2021年制裁评估报告》，自2001年“9·11”事件以来的20年，经济和金融制裁成为美国应对国家安全、对外政策、国民经济的首选工具，制裁指定对象从2000年的912个增加到2021年末的9421个，增长933%，尤其近五年制裁对象数量增长明显。截至目前，美国已对世界上近40个国家实施过经济制裁，全球近一半人口受到影响③。

美国的制裁从行业来看主要分三种：金融制裁、贸易制裁、科技制裁，实际落地执行是金融制裁、出口制裁、进口制裁三类。因为很多禁令存在追溯上游和长臂管辖的原则，几乎涉及全世界所有存在国际业务的金融机构和进出口企业，只要跟美国有关、跟美元有关都能制裁，甚至能对无美国连接点的外国实体发布制裁，金融机构和相关企业都要执行，否则美国就可能处罚未执行制裁的主体——“管不了他，还管不了你吗？”，所以台积电断供华为高端芯片、富士康停止给华为的代工生产线，林郑月娥发工资只能用现金等。

美国实施经济制裁的主要执法机构是设于财政部的海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，“OFAC”），美国商务部、能源部、国防部、海关等各部门依据不同的法律和命令，执行不同方面的经济制裁和进出口管制。

（1）经济和金融制裁：美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）

OFAC：主要负责经济和金融制裁的实施，是根据美国外交政策、出于维护美国国家安全的目的，对目标国家和政权、恐怖分子、国际毒贩、从事大规模杀伤性武器的扩散及其他威胁美国国家安全、外交政策及经济的个人或组织开展经济和贸易制裁的管理及执行单位。OFAC主要依据《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）受总统令授权监管美国的多项经济和贸易制裁，发布《特别指定国民名单》（SDN）、《行业制裁名单》（SSI）等多类制裁名单，不同的名单可以有不同的制裁措施，主要措施包括：冻结财产和财产权益、限制出口、禁止交易、限制贷款、限制援助、干扰国际金融机构提供贷款、禁止交易政府债券或存放政府资金、禁止参与政府采购、禁止外汇交易、禁止银行交易、禁止投资、制裁高管、禁止高管入境等。

2019年OFAC发布《OFAC合规承诺框架》，要求受美国管辖的组织，以及在美国境内或与美国开展业务的外国实体、美国人或使用原产于美国的商品或服务，通过制定、实施和定期更新制裁合规计划（SCP），采用基于风险的方法来达到制裁合规要求。基于风险设计的SCP包括公司规模及复杂程度，产品和服务，客户和交易对手以及地理位置等因素，每个SCP都应基于并包含至少五个合规部分：（一）管理层承诺;（二）风险评估;（三）内部控制;（四）检测和审计;（五）培训。

确定相关主体违规后，OFAC将对相关主体进行违规认定、处以民事罚款、发起刑事调查和/或起诉、采取其他行政行为（1、扣留、拒绝、暂停、修改或撤销交易；2、命令相关对象停止并停止执行OFAC实施的任何制裁计划所禁止的行为。）

OFAC的制裁合规架构及处罚，与反洗钱监管体系类似，但具体细节要求、针对点不太一样，目前很多报道把OFAC处罚案例都归入了反洗钱领域，确实在反恐、反扩散领域上有所重叠，但大部分OFAC名单都是美国利益政治因素的制裁。

（2）出口制裁：美国商务部工业与安全局（BIS）、美国国务院国防贸易管制局（DDTC）、美国能源部（DOE）+核管理委员会（NRC）等

根据物项的用途，美国商务部工业与安全局（BIS）监管军民两用物项及少量纯民用、纯军用的出口；美国国务院国防贸易管制局（DDTC）监管军事用项的出口与临时进口；美国能源部（DOE）+核管理委员会（NRC）监管核材料的出口④。

商务部BIS清单相对内容较多、更新快，分为四类清单：被拒绝人员清单（DPL）、实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（MEU）、未经核实清单（UVL）等，主要的制裁手段是：修改、终止、撤回BIS已授权的贸易许可，拒绝该违法实体的贸易特权、扣押承载已经出口、正在出口、装运货物中的船只、车辆及飞机，并没收就此类货物等，还有行政处罚和刑事处罚等两种处分⑤。媒体报道制裁的华为、海康、北航等都是BIS清单中的出口限制对象。

（3）进口制裁：美国国土安全部海关和边境保护局（CBP）、美国国际贸易委员会（ITC）、美国联邦通信委员会（FCC）等

美国国土安全部DHS下属美国海关和边境保护局CBP依据美国会实施UFLPA涉疆法案，发布了UFLPA实体清单，将中国新疆地区生产的全部产品均推定为所谓“强迫劳动”产品，并禁止进口与新疆相关的任何产品。

美国国际贸易委员会（ITC）负责调查，进口产品侵犯美国知识产权的行为以及进口贸易中的其他不公平竞争，其制裁措施主要是排除令、禁止令、扣押和没收令。

美国联邦通信委员会（FCC）依据2019年颁布的保护美国通信网络安全的法律，发布实施“对美国国家安全构成威胁的通信设备和服务”清单，包括中国联通、中国移动、中国电信、华为、中兴、海能达、海康威视等，禁止批准这些公司在美国电信网络中的设备或者服务。

（4）其它制裁：美国国务院国际安全与防扩散局（BISN）、美国国防部（DOD）等

美国国务院国际安全与防扩散局（BISN）发布针对参与核、化学、生物武器等扩散活动的非美国实体违规的清单，根据列入防扩散制裁清单的法律依据，被列入清单会受到不同的制裁措施。例如要求“任何美国政府部门不得向这些企业或个人采购任何服务、产品、技术，不得与这些人员订立任何服务、产品、技术采购合同，不得向这些企业与人员提供任何协助，暂停授予这些人员现有的所有许可等”。

美国国防部发布“中国军事企业”清单（CMC清单），不同于BIS的军事最终用户名单（MEU）和OFAC的非SDN中国军事综合体企业清单（NS-CMIC）会被施加制裁禁令，被列入CMC清单的公司暂无具体制裁措施，但根据美国财政部规定，CMC清单也属于禁投清单，即禁止或限制投资清单。

（二）联合国制裁

联合国安理会正在进行的制裁制度有14个，集中在支持政治解决冲突、核不扩散和反恐方面。每个制度由一个制裁委员会管理，整体合并发布统一的综合制裁名单。制裁措施包括全面经济和贸易制裁，以及一些更为具体的定向措施，如武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。安理会实施的制裁旨在支持和平过渡，阻止违背宪章的变化，制衡恐怖主义，保护人权和推动核不扩散⑥。

（三）欧盟制裁

2003年欧盟理事会通过《欧盟限制措施 ( 制裁 ) 实施和评估指南》，首次将“制裁”作为欧盟共同外交与安全政策 (CFSP) 的重要工具，同时“制裁”也是实施欧盟综合全面政策方针的重要组成部分⑦。

欧盟的金融制裁是指停止被制裁国的部分或全部金融交易，包括冻结外国资产、减少或停止信贷支持、限制或禁止进入欧盟的国内金融市场。主要包括三类：（1）配合执行联合国实施的所有制裁；（2）通过采取额外的、更加严格的措施来加强联合国实施的制裁；（3）在必要时，欧盟自主决定实施制裁措施⑧。

（四）英国制裁

英国财政部金融制裁执行办公室（OFSI）是英国负责经济制裁的主要机构。自英国退出欧盟后，OFSI独立发布其金融制裁指南，更新其制裁名单——共设置有34个制裁项目，包括32个金融制裁项目，1个全球人权制裁项目和1个反恐怖主义制裁项目，被英国制裁的个人和实体统一列入综合制裁名单。⑨

二、中国制裁相关的政策文件

我国一贯反对在联合国安理会决议框架之外采取单边制裁措施，为保护我国公民、组织的合法权益，在2020年由国务院批准后，商务部发布了2020 年第4号令《不可靠实体清单规定》，对于危害中国利益的外国实体，可以实施制裁；2021年商务部发布第1号令《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，对外国法律与措施不当域外适用，中国政府可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施。

2021年我国出台了《反外国制裁法》，针对外国干涉中国内政的所谓“单边制裁”，明确反外国制裁的情形、反制对象和反制措施等，为我国采取相应反制措施，反击霸权主义和强权政治提供有力法治保障。《反外国制裁法》施行后，已依法对以种种借口干涉中国内政的行为采取了相应的反制措施，坚定维护国家主权、安全和发展利益。

除《反外国制裁法》外，央行、银监会、外汇局作为监管部门发布过以下与制裁风险相关的文件。

三、制裁合规与反洗钱的关系

制裁合规与反洗钱工作虽然不尽相同，但二者都是国际组织及各国维护地区安全、经济安全、金融稳定的手段，都具有反恐怖主义、反扩散、防止非法金融活动的作用。制裁名单与洗钱/恐怖融资名单中的目标都应引起金融机构的足够重视，审慎甚至拒绝与其产生业务往来，以避免为本金融机构带来经济损失、处罚风险。

在防范制裁风险与防范洗钱风险时，二者在风险评估与合规管理方面有原则相通之处，因此很多情况下将二者合并归类处理。

例如，美国财政部官网将“制裁”与“洗钱”同时归入“恐怖主义与非法金融”（二级目录）下，但同时美国财政部官网也将“经济制裁”作为二级目录，突出其在美国财政政策中的作用的地位。沃尔夫斯堡集团将洗钱和国际制裁同时作为风险评估中的并列因素。我国反洗钱法规2016年3号令《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中也将联合国制裁名单列入监控范围。

四、跨境业务制裁合规建议

由上面列示的法规文件可以看出，金融机构对于制裁风险的管控基本分成两类，对于境内业务要求执行联合国安理会发布的制裁决议、FATF的建议及我国有权机关发布的制裁名单等。而对于开展境外业务的金融机构，除以上名单筛查的要求外，还应关注客户、业务、分支机构所在国关于制裁的规定，以规避制裁风险。

【捷软反洗钱】对金融机构制裁合规建议如下：

1. 持续关注我国及联合国、美国、欧盟、英国等制裁政策，包括制裁方式、制裁名单、制裁项目等变化，及时更新本机构制裁合规计划及内部控制制度。

2. 客户维度制裁名单筛查，应关注客户全生命周期及其关联方（包括50%原则受制裁的母公司）的筛查覆盖面是否全面。

3. 交易维度制裁名单筛查，应关注客户本身及其关联方、交易对手、交易渠道、中间行/代理行、交易相关方、运输公司/运输路线等。

4. 本机构及其关联方、供应商及其关联方（包括50%原则受制裁的母公司）的名单筛查覆盖面是否全面。

5. 明确制裁匹配逻辑和制裁风险管控措施，针对不同制裁来源的不同要求，不同业务条线进行针对性的细分管控，而不是在制裁黑名单库中匹配名称就一律拒绝。

6. 制定制裁风险事件应急预案，应包括风险事件发生后的报告程序、内容、时间、处理方式等。

7. 加强制裁合规的培训、检查、审计、考核等配套措施，并定期进行制裁风险评估，以保障制裁合规体系的方向和正常运转。

对于金融机构，除了2016年3号令以外，尚不存在强制要求国内的制裁合规落地。但随着国内外政治经济局势的发展变化，《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》中要求金融机构关注的“外交部发布的涉及定向金融制裁的名单”与《反外国制裁法》中关于组织和个人配合实施反制措施的描述，应引起金融机构对于制裁合规的思考，尤其对跨境业务逐步建立完善合规的制裁风险管理体系，以规避制裁风险。

注释：

①百度百科，经济制裁

②江苏耀时律师事务所张晓宇，赵佳，田兴武，《经济制裁的前世今生》

③外交部官网

④蔡开明，美国对华法律政策工具以及我国反制措施研究，《行政管理改革》，2022年第4期

⑤ 李超民，上海财经大学公共政策与治理研究院，一文纵览美国制裁外国实体的执法体系，以及中国的应对之策

⑥联合国安理会，制裁委员会概述

⑦刘建伟，美欧经济制裁协作的特点、限度及其走向，《国际问题研究》2019 年第 5 期

⑧高德胜，美欧对俄金融制裁加速全球经济体系重构，《东方学刊》2022年6月夏季刊

⑨OFSI Annual Review 2020 to 2021

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