三类特别预防措施名单的理解

过去，金融机构按照法规要求开展反洗钱名单筛查，名单范围的描述聚焦在《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》（银反洗发〔2018〕19号）中，另外也有一些不定期的发文，例如《关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》、《关于加强外逃人员名单监测和可疑交易报告工作的通知》等。

本次特别预防措施的颁布，是在3号令《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》删除了第18条之后，把管控要求最高的涉恐名单监控迁移到《反洗钱特别预防措施管理办法》。因此，特别预防措施并不是新增的任务，而是对第18条内容的一次"升级换代"，对19号文监控名单的"精准范围收缩"。

特别预防措施文件不长，最关键的内容都在第二条所列的三类名单上。这三类是"必须采用特别预防措施处理"的禁止类名单。第三条明确措施："立即停止向本办法第二条规定的名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。"翻译成大白话，就是 FATF四十条建议中反复强调的那句"freeze without delay"——立即冻结，且不得事先通知对象。

这三类特别预防措施名单不是"监测关注"，是命中必须处置、并执行后续报告流程。名单系统的精准匹配/模糊筛查、人工复核、管控报送，都要围绕这三类名单重新进行设计和执行。

"特别预防措施名单"的范围

了解特别预防措施名单后，可以发现第二类特别预防措施名单的关键词-——"定向金融制裁"。它不再是"联合国发布且得到我国认的制裁决议名单"的说法，而是收缩到了"定向金融制裁"这个更窄的范围。

外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单这一句话，到底圈进来哪些联合国名单？

核心争议：特别预防措施第二条第（二）款，仅仅针对列出的四个名单，还是更多？

专家观点1：就四个。恐怖融资两个、扩散融资两个，"定向金融制裁"（targeted financial sanction）是个专有名词，对应的就是这四个委员会的名单（伊黎伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单、1988制裁名单、1718制裁名单以及1737制裁名单）。央行网站上列的（https://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135267/index.html ），也正好是这四个。

这四个名单对应 FATF 的建议6（恐怖融资）和建议7（扩散融资）：

所以观点一的结论就是：定向金融制裁是专有名词，特指这四个名单，指引有明确规定，范围清楚，没有第五个。（至少是目前阶段是这样，后续例如伊朗局势的变化是否会涉及名单的变化，只能到时再参照外交部发布和人民银行官网执行，所以有一个"等"）

专家观点2：不一定。指引里写的是"......包括......以及1737制裁名单等"，一个"等"字留了口子。看外交部最近转发的决议（https://www.fmprc.gov.cn/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/jytz/202606/t20260624_11951716.shtml），面向南苏丹的联合国最新决议英文表述，同样是定向制裁targeted sanction、同样涉及金融管控financial measures、资产冻结asset freeze，凭什么一定划在门外？

如果立法本意只要这四个，完全可以在管理办法里直接写明"联合国安理会决议通知中涉及恐怖、扩散活动的组织和人员名单"，干净利落。可它用了"定向金融制裁的组织和人员名单"这种更宽的表述，又在指引里用"等"字收尾——存在一定空间。

留这个空间，大概率不是让金融机构去猜，而是因为这四个名单必然涉及金融制裁，纳入没有争议，点名也框出了特别预防措施必须包括的名单范围。恰恰是因为这四个名单对应 FATF 互评估的建议6、建议7，也是当下FATF第五轮互评估周期内，监管最看重的部分。

所以观点二的结论就是：特别预防措施面向金融机构发布实施，名单范围从"联合国综合制裁"收缩到了金融机构须执行的"定向金融制裁"；但并没有进一步收缩到仅仅"恐怖、扩散活动"。《指引》只是把涉及恐怖、扩散的四个委员会名单拎出来做示例，明确特别预防措施的最小范围。

说得更通俗些：恐怖、扩散相关的四个名单，必须纳入；其他联合国综合制裁名单是否必须纳入特别预防措施统一管理，因为定向金融制裁的界定尚未明确，只能落到每家机构自己根据风险偏好来收缩执行或者放大执行。

联合国综合制裁里"不涉金融制裁"的部分主体，到底要不要进特别预防措施禁止类名单

除了上述争议外，联合国综合制裁里"不涉金融制裁"的部分，要不要进特别预防措施禁止类名单？这是最容易被忽略、也最考验判断的一块。我们先来看看联合国官网上列明的15个联合国制裁委员会和其制裁措施。

联合国安理会的综合制裁名单内容很多，委员会主页明确含 "金融制裁措施"（financial measure）的，只有1718面向朝鲜委员会和1737面向伊朗委员会。剩下的，比如也门、海地、利比亚，主要是武器禁运，部分附带旅行禁令和资产冻结，并未明确是金融制裁。

这部分是否纳入特别预防措施，采取资产冻结算不算金融制裁，还待将来发文明确。目前是否按照特别预防措施统一管理，需要按照金融机构的风险偏好来定。但这不意味着这些名单可以忽视——它仍然需要被列入禁止类名单。依据在于：《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》、《关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187号）中，口径一直是"联合国安理会发布且得到中国政府承认的制裁决议所列个人或实体名单"。

也就是说：算不算特别预防是一回事，进不进禁止类名单是另一回事。不能因为它没被特别预防措施执行指引点名，就把它从名单库里拿掉。

一句话总结【捷软反洗钱】的意见：《金融机构反洗钱特别预防措施执行指引》明确规定的四个名单必须纳入特别预防措施管理；其余的联合国综合制裁名单，特别预防选择权交给金融机构，建议至少定义为禁止级名单。

其他问题：外交部、商务部 "自己发"的名单，往哪儿归

名单监控实操中还有一个容易混淆的点：除了转联合国制裁决议以外，外交部、商务部等有权部门，也会根据我国反外国制裁法等法律要求发布对特定个人和组织的反制措施，一般也要求冻结资产、禁止交易的措施。这些算不算特别预防措施名单呢？

"不算"——因为它们不符合特别预防措施第二条那三类名单的范围。

这些名单监控的合理的归类，是回到"19号文"第四十八条要求建立监控名单库，列出五类内容，最后第（五）款是个兜底条款："洗钱风险管理工作中发现的其他需要监测关注的组织或人员名单"。

部委各自发布的名单，性质上属于"需要监测关注"，归入这一款最合适。它们可归类到反洗钱名单监控范畴，而不是特别预防范畴。两者的处置力度，后续流程不同，但根据发布方对名单的要求，对于金融机构来说，仍然建议放在禁止级名单。

观点时刻

联合国综合制裁名单中关于南苏丹、也门这类制裁决议相关主体名单中的资产冻结对部分，作为反洗钱从业人员，你支持前文中观点1还是观点2呢？

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