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APG发布澳门反洗钱反恐怖融资互评估报告

APG发布澳门反洗钱反恐怖融资互评估报告


来源:论根本策 2017-12-2


当地时间2017121日,亚太反洗钱组织(Asia/Pacific Group on Money Laundering, APG)正式发布中国澳门特别行政区的反洗钱和反恐怖融资互评估报告(Mutual Evaluation Report, MER),该报告总结了澳门特区政府在遵照FATF《新40项建议》标准执行反洗钱和反恐怖融资政策领域的质量与水准,并就如何继续加强这一体系提出建议。

APG的评估专家在20161120122日期间,对澳门进行了现场访问,随后,经过多轮的探讨、复杂的同行评审、APG年会讨论、全球质量和一致性评审、FATF全会后,最终发布了正式版的互评估报告,可谓是呕心沥血来之不易。

澳门是古代海上丝绸之路的起点之一,在历史发展过程中扮演着重要角色,至今仍保持与海上丝绸之路沿线国家的经贸往来,现在作为“一带一路”的重要节点,以优异成绩通过本轮APG互评估的澳门毫无疑问将会发挥其不可替代的作用。

从互评估报告的评级结果看,澳门特别行政区在反洗钱和反恐怖融资政策框架建设和治理方面取得了非常出色的成就:在40个合规性指标中的37个达到了合规(22)或大致合规(15)的水准;同时,在有效性评估方面亦是表现非凡(其中6个直接目标达到了较高水平)。澳门成为APG本轮互评估过程中,首个进入常规后续程序的成员。相信这当中凝聚了无数澳门同行的心血,在此,向他们表示祝贺。也向很多默默为此付出的中国央行以及各地人行反洗钱战线的专家和老师们致以崇高的敬意。

亚太反洗钱组织于1997年在泰国曼谷成立,其主要职责是评估成员国/司法管辖区执行反洗钱和反恐怖融资国际标准的情况,通过开展技术援助及培训提高他们遵从国际标准的水平,并参与和其他反洗钱国际组织及区域性组织的合作,开展洗钱和恐怖融资类型研究工作,以及作为FATF的准成员组织积极参与反洗钱和反恐怖融资国际标准的制定。

自从2006APG上一轮的互评估之后,澳门反洗钱和反恐怖融资制度经历了重大改革。首先,澳门先后完成了大量有关博彩业、非营利组织、替代性汇款系统和跨境现金管制方面的专项评估,随后,在2015年时,澳门完成了第一次国家洗钱风险评估(National Risk Assessment, NRA)

2016年,澳门为所有金融机构、特定非金融行业和职业以及其他相关行业修订并重新发布了一系列反洗钱和反恐怖融资的法律文书,以满足风险评估后的跟进要求。同时,澳门针对恐怖融资和扩散融资问题颁布一项新的资产冻结法令,以符合FATF有关定向金融制裁的要求。当前,为促进澳门特区经济的可持续发展,进一步加强预防及遏止清洗黑钱和恐怖主义犯罪,以保障各经济体系的安全稳健,并为本地及境外的投资建立既安全又具吸引力的平台,澳门仍旧在进一步修订反洗钱和反恐怖融资政策并提出了跨境申报制度。

澳门是目前全球最大的博彩业市场,而博彩业也直接或间接地支配着澳门经济。2013年,博彩业占本地生产总值约64.7%2015年,博彩业相关税项则占政府总收入的77.1%。澳门特区每年要接待超过3,000万名来自于中国大陆、香港、日本、韩国、台湾以及泰国等地区的游客。长期以来,赌场都属于是现金密集型行业,因此其一直都面临着较高的洗钱风险。在澳门,博彩业主要面向三大类客户类型:高端玩家、中介玩家和大众游戏玩家。

总的来说,正如澳门特区政府所认知到的,评估小组亦赞同澳门博彩业面临的主要洗钱风险来自于腐败、欺诈和贿赂引起的国外非法所得,不过,评估小组还认为,澳门不仅仅是犯罪收益转移至海外的渠道或“转运港(transshipment port)”,其本身也可能是犯罪分子选择的赃款目的地。

澳门的恐怖融资风险相对较低,也从未发生过恐怖事件,与恐怖主义高风险司法管辖区有关的资金流动相对有限。尽管一些侨民可能会与高风险司法管辖区有关,但在过去的十年内,澳门从未出现过与恐怖融资有关的调查或刑诉。

根据互评估报告执行摘要部分的内容,澳门特别行政区的反洗钱和反恐怖融资风险管控体系呈现出以下特点。

澳门建立了多机构层面的反洗钱和反恐怖融资协调机制以及有关具体问题或业务领域的监管机构。由所有这些相关机构所组成的反洗钱和反恐怖融资工作组(AML/CFT Working Group)已经在政策协调、年度行动计划和最近的国家洗钱风险评估(National Risk Assessment, NRA)以及促进与提高风险认知等多个方面淋漓尽致地展现出了卓越的成效。2015年澳门洗钱风险评估工作亦奠定了他们了解其洗钱和恐怖融资风险以及漏洞部位的核心基础,正如澳门反洗钱和反恐怖融资战略所显示出的那样,堪称优秀。

总体而言,从风险识别方面看,澳门非常合理地认识到海外犯罪所得通过澳门转移的洗钱风险高于其他国内犯罪,不过,澳门也很清楚地了解涉外犯罪收益、区域犯罪组织以及贪腐赃款跨境流动的风险问题。

在金融情报管理方面,很明显,澳门有能力获取并使用大量的情报以及丰富的信息。在这个过程中,澳门金融情报办公室(The Financial Intelligence Office, GIF)利用多渠道情报完善分析结果,能够高效利用可疑交易报告支持调查行动,这一工作方式亦得到了评估专家的赞许。而执法机关(Law Enforcement Agencies, LEA)使用金融情报和其他相关信息的情况与澳门地区的风险概况大体上也是一致的。

不过,澳门缺乏现金跨境披露或申报制度却是一个明确的政策缺失,因此也面临着广大游客和现金密集型行业所引发的高风险,特别是赌场和相关的大额现金交易商(High value dealer),尽管博彩业需要提交特定阈值的现金报告,但这仅仅只是部分的缓释而已。

在洗钱定罪方面,澳门截止目前仅有5例洗钱刑诉案件定罪。澳门特别行政区检察署(Public Prosecutions Office, MP)资源相对短缺、第三方平台洗钱的高举证标准以及缺乏一个适当的政策指令,也影响了检察机关检控的数量与质量,导致定罪率略低,且平均刑期较短(洗钱最多被判监禁三到五年),故而从整体上,澳门的洗钱犯罪调查结果与其风险状况并不完全匹配。

赃款追缴方面,除了一桩金额超过1亿美元的重大贪污案件外,澳门在现金/货币和赌场筹码方面的赃款没收实例非常有限,仅有两起案件经定罪后实施了资产追缴(这其中还包括了一例仅没收了半数商业资产的案例)

在恐怖融资犯罪立法方面,澳门有着轻微的缺陷。在澳门特区的法律中,只要不直接资助恐怖主义都不视为是恐怖融资犯罪。在此情况下,如需定罪,通常需要间接规则进行解释的方式来实现。类似的,资助外国恐怖主义战斗人员的行为也无法被直接定罪,而是通过刑事定罪中有关“行动准备(preparatory acts)”或“提供物质支持(provision of material support)”的广义司法概念实现定罪。

无论是恐怖融资还是扩散融资,澳门都已按照联合国安理会的有关决议精神建立了完善的定向金融制裁政策。不过,在实践中,却没有出现过涉恐资产被施以冻结的案例。因此,从某种程度上说,这也与澳门当前的风险状况不够吻合。与不少国家/司法管辖区一样,澳门也针对军民两用物资的进出口采取了管制措施并由澳门海关(Macao Customs Service, SA)负责执行,从数据上看,澳门与伊朗、朝鲜等高风险国家的贸易非常少且仅限于食品和民用石油。

澳门对非营利组织(Non-Profit Organisation, NPO)所面临的恐怖融资风险有着很好的了解,在针对该领域组织了两次风险评估后,澳门将其认定为低风险。为了监测与之有关的恐怖主义风险,金融情报办公室每个季度都会对资金流入和流出的数据进行审查,迄今为止,除了3例标记为需要初步审查的可疑交易报告外,非营业组织还未曾因涉嫌恐怖融资而遭到过检控或被采取执法行动。

除了公证员和会计师行业以外,其余的特定非金融行业和职业(Designated Non-Financial Businesses and Professions, DNFBPs)以及金融机构与其他6个特许经营商(包括赌场)都已经采取并执行了有效的预防措施。

澳门反洗钱和反恐怖融资监管体系所秉承的原则始终都是将更多资源投入在了高风险领域,且把所有金融机构、特定非金融行业和职业以及众多的其他行业部门纳入监督。其中,两个重要的行业都拥有着健全的监管机制,分别是由澳门博彩监察协调局(Gaming Inspection and Coordination Bureau, DICJ)监管的博彩业以及由澳门金融管理局(Monetary Authority of Macao,  AMCM)监管的金融机构,这些主管部门主张风险为本的监管策略,其所采取的监管行动推动了行业合规性的不断提升。不过,其他方面的监管在基于风险为本的做法方面仍显不足,比如部分特定非金融行业和职业(例如当铺、高价值经销商/媒介等)

通过澳门商业及动产登记局(Commercial and Movable Property Registry,CR)的数据库得以确保特区政府当地企业的法人透明度并向公众开放,传输至该系统的文件信息事前都须依法经公证员的核实。尽管20157月起,澳门取消了不记名股票制度,但外资法人实体的所有权或控制权信息却不能够实现随时访问和及时提供的目标。

依照目前的法律制度,澳门不得建立信托和类似的法律安排,因此,也没有信托管理公司曾经在澳门金融管理局或商业及动产登记局登记注册的记录。自从澳门颁布之第58/99/M号法令(Decree-Law no. 58/99/M)允许成立离岸公司以来,也仅有少量的外国信托得以成立,即便如此,这些信托的受托人信息仍须向金融机构披露,且应当由后者进行识别与核实,相同的要求也适用于特定非金融行业和职业。

一直以来,澳门特区政府都积极地进行着一系列国际合作,包括司法互助(Mutual Legal Assistance, MLA)、引渡以及金融情报和受益所有权信息方面的合作,从其他司法管辖区收到的反馈来看,澳门对外司法援助从整体质量上看是合理的,与此同时,他们也矢志寻找包括洗钱定罪、刑事侦查以及资产追回环节的跨境合作。

基于上述发现,APG评估小组建议澳门应予采取的优先行动计划包括:

为所有的执法机构制定更为具体、全面的反洗钱和反恐怖融资战略,尤其是司法政策层面,并能够涵盖平行调查(parallel investigation)、金融情报在洗钱或恐怖融资定罪以及扣押非法收益制度中的作用等方面。这部分应当包括建立书面的内部政策流程,并强调高风险事件调查的重要性,以进行有效的合作、协调、调查以及扣押。

如同《2016年至2020年澳门反洗钱和反恐怖融资战略》阐述的那样,通过并实施反洗钱和反恐怖融资法修正案,使之可以:

1)解决恐怖融资定罪方面的政策缺陷(建议5)

2)为洗钱调查和资产追缴提供更多法律依据;

3)建立资产追回并能够确保有效追查、扣押以及没收犯罪收益连同后续管理的法律框架。

注:此处指的是201611月,澳门特区行政会完成讨论的第3/2006号法律〈预防及遏止恐怖主义犯罪〉》法律草案。为涵盖联合国安全理事会通过的第2178(2014)号决议所指定的关于外国恐怖主义战斗人员的各类犯罪,法案扩大了恐怖主义犯罪的范围,例如存有恐怖主义意图,而以任何途径前往或企图前往非其国籍国、国籍地、居住国或居住地的地区,以便训练他人、提供后勤支持或作出指挥,从而作出法律所指的事实者,处1年至8年徒刑。法案还建议将资助恐怖主义犯罪的范围伸延至经济资源或任何类型的财产,以及可转化为资金的产品或权利;以及将资助恐怖主义组织及恐怖分子的行为列为资助恐怖主义犯罪。

制定并执行拟议的跨境现金申报制度的法律法规。

采取措施提高其执法机关主动识别和调查洗钱以及恐怖融资犯罪(包括没收犯罪所得)的能力,特别是复杂的海外洗钱犯罪、有组织犯罪、与赌博相关的高利贷、欺诈和毒品贩卖活动以及法人实体的滥用问题。同时,执法机关还需要平衡目前对ATM机以及借记卡业务与欺诈、博彩等传统高风险领域的认知与关注。

将金融情报办公室的情报战略重点放在高风险地区收益和区域犯罪趋势上,并与其他外国同行以及执法机关紧密合作,共同制定风险报告。

澳门法务局(DSAJ)、澳门贸易投资促进局(IPIM)、澳门经济局(DSE)、澳门博彩监察协调局(Gaming Inspection and Coordination Bureau, DICJ)等特定非监管部门应继续保证并提高相关行业对洗钱以及恐怖融资风险的认知水平;尤其是那些风险较高或不了解风险以及反洗钱和反恐怖融资要求的实体,比如房地产中介和高价值商品经销商。为此,澳门应继续与特定非行业开展合作,特别是涉及第三方中介人、代理人或公证员的房地产交易。

澳门商业及动产登记局(Commercial and Movable Property Registry, CR)和澳门法务局(DSAJ)应继续并加强对法人企业遵守《澳门商法典(Company Registration Law)》以及公证员履职合规的质量,并针对违规行为实施惩戒或处罚。




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